Zakres i kształt ochrony konsumentów usług ubezpieczeniowych w przypadku upadłości lub likwidacji zakładu ubezpieczeń stanowi istotny element tejże ochrony w jak najszerszym rozumieniu. Jest to zarazem element trudny, chociażby ze względu na wielorakie relacje z innymi ważnymi kwestiami, tak w aspekcie pewnej kolizji interesów osób ubezpieczonych w zakładzie upad łym lub zagrożonym upad łością oraz innych, dobrze, funkcjonujących jak i w szerszym ujęciu interesów rynku ubezpieczeniowego.
Nic więc dziwnego, że mimo stosunkowo długiego już funkcjonowania tegoż rynku w ramach nowego systemu prawno - gospodarczego, regulacje w tym zakresie ulegają zmianom i wciąż pojawiają się projekty nowych rozwiązań.
Przypomnijmy, że istniej ący w latach 1990 - 1995 stosunkowo szeroki zakres tejże ochrony, ograniczony został w istotny sposób w nowelizacji z 22 sierpnia 1995 r. Zlikwidowano wówczas Fundusz Ochrony Ubezpieczonych, powierzając cały zakres ochrony Ubezpieczeniowemu Funduszowi Gwarancyjnemu. Pełną ochronę w przypadku upad łości zakładu utrzymano przy tym jedynie wobec osób poszkodowanych w wyniku zdarzeń zaistniałych w związku z tzw. powszechnymi ubezpieczeniami obowiązkowymi od odpowiedzialności cywilnej tj. OC posiadaczy pojazdów mechanicznych i OC rolników. 50 % wierzytelności - zamiast jak poprzednio 90 % - otrzymywać miały osoby uprawnione z tytułu umów ubezpieczeń na życie ( nie więcej jednak niż 30 tys. EURO). Zlikwidowano natomiast i stniejące dotychczas uprawnienie do świadczeń w wysokości 50 % wierzytelności wynikających z pozostałych umów ubezpieczenia. Wprowadzając te zmiany kierowano się przede wszystkim założeniami : konieczności zwiększenia roli mechanizmów rynkowych na funkcjonującym już od kilku lat i w miarę rozwiniętym rynku ubezpieczeniowym, rosnącej świadomości ubezpieczających a z drugiej strony - zmniejszeniem kosztów funkcjonowania rozbudowanego systemu ochrony. Ponadto p owołany tą nowelizacją odrębny i wyposażony w różnorodne kompetencje kontrolne urząd nadzoru i w pewnej mierze urząd Rzecznika Ubezpieczonych miały spełniać rolę czynników zabezpieczając ych rynek a zwłaszcza konsumentów przed różnymi negatywnymi zjawiskami.
Jak się okazało nie zapobiegło to
upadłościom ; brak wciąż jeszcze pełnej i rzetelnej oceny ich przyczyn
i okoliczności nie pozwala na jednoznaczne określenie związku ze
zmianami stanu prawnego, o któryc h mowa. Niewątpliwie jednak pod
wpływem tych wydarzeń w nowym ust. 7 art. 51 nowelizacji z dnia 21
lipca 2000 r. (Dz.U. z
2000 r. nr 70 poz. 819) rozszerzono zakres
w którym wypłaty świadczeń , miały następować o: oddalenie wniosku o
ogłoszenie upadłości lub umorzenie postępowania upadłościowego gdy
majątek dłużnika nie wystarczał na zaspokojenie kosztów postępowania
upadłościowego oraz zarządzenia likwidacji przymusowej zakładu .
Jednocześnie w toczących się pracach nad zasadniczą reformą prawa ubezpieczeniowego przewijała się dyskusja nad dalej idącymi zmianami i częściowym przynajmniej powrotem do dawnych rozwiązań. Jedna k propozycje takie, wysuwane m.in. przez Rzecznika Ubezpieczonych, nie znalazły poparcia i w efekcie, także w pracach sejmowych, przynajmniej jak dotąd *, utrzymano w interesującym nas tutaj zakresie, niemal identyczne z obecnym stanem prawnym brzmienie przepisów, z pewny m wszakże rozszerzeniem zakresu ochrony o świadczenia wynikające z umów obowiązkowego ubezpieczenia budynków wchodzących w skład gospodarstwa rolnego od ognia i innych zdarzeń losowych (art. 4 ust. 3 projektu ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, UFG i PBUK).
Równolegle jednak wiosną tego roku pojawiły się nowe propozycje znacznego rozszerzenia omawianego zakresu ochrony. Wg Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń - powinien on objąć również wierzytelności osób fizycznych wynikaj ące ze wszystkich innych umów ubezpieczenia zawartych przez upad ły bądź postawiony w stan likwidacji zak ład , w wysokości 50 %.
Jednocze śnie w piśmie skierowanym do p rzewodniczącego Podkomisji Sejmowej rozpatrującej ww. projekty ustaw , Ogólnopolskie Porozumienie Z wiązków Zawodowych zaproponowało m.in. inne rozszerzenie omawianego zakresu, mianowicie o świadczenia wynikające ze wszystkich ubezpieczeń obowiązkowych, zwłasz cza od OC.
Równolegle pojawił się projekt, również autorstwa PUNU wprowadzenia do zakresu zadań UFG: "udzielenie zwrotnej pomocy finansowej, w przypadku powstania niebezpieczeństw niewypłacalności zakładu ubezpieczeń" oraz "nabywanie wierzytelności zakładu ubezpieczeń, w którym powstało niebezpieczeństwo niewypłacalności"(por. pismo Prezes PUNU do Rzecznika Ubezpieczonych z dnia 03.04.2001 r. skierowane również do innych organów i instytucji).
P ropozycje te mimo, iż ich ostatecznym celem jest rozszerzenie ochrony ubezpieczonych, uprawnionych i uposażonych z umowy ubezpieczenia, różnią się od siebie w istotny sposób. Do pierwszej grupy należy zaliczyć oba projekty rozszerzenia zakresu świadczeń, do drugiej - nowe formy wspomagania zagrożonych zakładów. O ile w pierwszym przypadku mamy do czynienia ze zmianami zakresu pozostającymi jednak w granicach funkcjonującego ze zmianami od 1990 r. systemu, tak w drugim propozycje wykraczają poza ten zakres tworząc w istocie nowy system co wi ąże się tak że z istotną modyfikacją kształtu UFG. W ątpliwy też jest ich związek z ochroną ubezpi eczo nych, przynajmniej w bezpośrednim układzi e stosunków.
Zatrzymajmy się zatem nad pierwszym zakresem zmian. Stanowi on w istocie powrót do stanu sprzed 1995 r. z kilkom a jednak różnicami: niepodwyższ eniem obecnie obowiązującej wysokości świadczeń UFG w zakresie ubezpieczenia na życie i ograniczeniem w zakresie innych ubezpieczeń do: umów zawartych przez osoby fizyczne (projekt PUNU) i wszystkich umów ubezpieczeń obowiązkowych (projekt OPZZ).
Kryteria z których wynikają owe zapisy, mają różny charakter. W pierwszym przypadku, zgodnie zresztą z tendencjami i regulacjami ochrony konsumentów - występującymi także w dyrektywach Unii Europejskiej, ochroną objęty jest krąg podmiotów zasługujących na szczególną ochronę. Nasuwa się jednak wątpliwość, czy zwłaszcza w warunk ach polskich, w których funkcjonuje wiele drobnych podmiotów gospodarczych jest to kryterium sprawiedliwe ? Czy bardziej zasługuje na ochronę np. zamożny właściciel uszkodzonego czy skradzionego samochodu czy te ż właściciel niewielkiej firmy, z tytułu umowy jej dotyczącej ?
W drugim przypadku kryterium wydaje się bardziej sprawiedliwe. Ale i tutaj można mieć wątpliwości, czy szczególną regulacją objęci mają być poszkodowani klienci doradcy podatkowego czy lekarza, których przecież świadomie ich wybrali inaczej niż poszkodowani w wyniku wypadku drogowego czy dzia łalności rolniczej ? A jaka jest relacja takiego zróżnicowania - w obu przypadkach - do konstytucyjnej zasady równo ści ?
Wydaje się, że stojąc na gruncie rozszerzenia zakresu ochrony należałoby poszukiwać raczej rozwiązań podobnych do analogicznych zasad funkcjonujących w systemie bankowym. A więc - nie rodzaj ubezpieczenia lub podmiotu zawierającego umowę , lecz suma ubezpieczenia i wynikaj ąca stąd wysokość świadczeń w prz ypadku upadłości czy likwidacji zakładu ubezpieczeń. Zasada równości też będzie tu w pewnej mierze naruszona, lecz za to rozwiązanie takie zgodne będzie z inną konstytucyjną zasadą - sprawiedliwo ści społecznej, a w pewnej mierze i zasadą proporcjonalności.
Są to jednak propozycje, zakładające że rozszerzenie zakresu świadczeń jest pożyteczne i pożądane.
Istnieje bowiem równie ż krytyczne nastawienie do takiego kierunku zmian. Dało się to m.in. zauważyć w trakcie zwołanej w marcu br. przez Rzecznika Ubezpieczonych konferencji omawiającej te kwestie, a także w pismach kierowanych bezpośrednio do Rzecznika.
Najczęściej wysuwane obiekcje to:
Stąd wniosek , że zwiększona ochrona powinna być realizowana nie poprzez zakłócające mechanizmy rynkowe działania interwencjonistyczne lecz poprzez dobrze funkcjonującą działalność profilaktyczną, realizowaną głównie przez nadz ór i Rzecznika Ubezpieczonych.
Zastrzeżeń tych, niezależnie od generalnej oceny potrzeby zmian w omawianym zakresie nie można lekceważyć. Zasadną wydaje się zwłaszcza ostatnia uwaga; wprowadzanie istotnych zmian, bez nale żytej oceny skutków, w tym przypadku - tak że dla ogółu klientów polskiego rynku ubezpieczeniowego - jest zabiegiem ryzykownym. Lepiej równie ż zapobiegać up ad łościom, niż naprawiać ich skutki, zawsze tylko fragmentarycznie i z różną skutecznością. Przewidywane we wspomnianych wyżej projektach ustaw, które maj ą wszelkie szanse na uchwalenie jeszcze w tej kadencji sejmu rozszerzenie kompetencji obu ww. organów a zwłaszcza Komisji Nadzoru Ubezpieczeniowego która ma zastąpić dotychczasowy PUNU, daje tu większe szanse powodzenia działań nadzorczych i profilaktycznych.
Nie oznacza to, że obecnie wprowadzone a raczej utrzymane rozwiązania są doskonałe. Należy kontynuować i to bardziej rzetelnie niż dotąd prace nad koniecznymi przecież i w przyszłości modyfikacjami wprowadza nych dziś przepisów, w oparciu o stały monitoring rynku i wykorzystanie wszelkie możliwości jakie da nowe ustawodawstwo, tak w zakresie nadzoru i zapobiegania niekorzystnym zjawiskom, jak i w zakresie edukacji konsumentów.